Contexte : L'affaire de Pangkalpinang entraîne un renforcement de la réglementation des terres rares dans les exportations minières indonésiennes
Récemment, les problèmes de détection entourant les terres rares indonésiennes, ou Logam Tanah Jarang (LTJ), découlaient principalement du contrôle gouvernemental renforcé des exportations de produits minéraux concernés à la suite de l'affaire de Pangkalpinang. L'affaire initiale portait sur une exportation anormale d'environ 390 tonnes de matériaux contenant des terres rares et impliquait PT Putraprima Mineral Mandiri, PT Sucofindo et le bureau des douanes de Pangkalpinang. Elle soulevait une question réglementaire plus large : lorsqu'un produit minéral contient des terres rares ou des éléments radioactifs en tant qu'éléments associés, ce produit doit-il continuer à être traité selon sa classification de produit d'exportation principal ou être soumis aux restrictions d'exportation relatives aux terres rares ?
Ce problème s'est rapidement propagé dans l'ensemble de la chaîne d'exportation minière indonésienne. La NPI de haute qualité, la NPI, le MHP, l'alumine et les produits liés à l'étain ne sont pas exportés en tant que produits de terres rares, mais ils peuvent contenir des traces de terres rares ou d'éléments radioactifs associés. Par conséquent, les paramètres réglementaires n'étant pas encore entièrement clarifiés, les contrôleurs et les douanes ont eu tendance à faire preuve de prudence, ce qui a entraîné un ralentissement dans la délivrance des rapports LS et le dédouanement de certaines cargaisons.
Pour l'industrie du nickel, l'incident est rapidement devenu un point central du marché, car les exportations de NPI de haute qualité, de NPI et de MHP ont toutes été affectées par des exigences de tests supplémentaires. Les retours du marché ont indiqué que certaines cargaisons ont subi des immobilisations portuaires à court terme ou des perturbations d'expédition, et l'impact ne s'est pas limité à une seule entreprise. Certains négociants ont également signalé que des cargaisons liées ont rencontré des difficultés d'expédition pendant la période de perturbation.
Pourquoi les terres rares sont importantes : l'Indonésie renforce le contrôle de la valeur des minéraux critiques avant leur exportation
Les terres rares ont attiré l'attention en raison de leur vaste application dans des domaines à forte valeur ajoutée tels que les véhicules électriques, les aimants permanents, les produits électroniques, les énergies nouvelles et les matériaux liés à la défense nationale. Pour l'Indonésie, cette question ne concerne pas seulement le dédouanement à l'exportation, mais aussi le contrôle de la valeur des ressources. Le gouvernement indonésien accorde une importance croissante à l'identification, à la réglementation et à la protection de la valeur des ressources minérales critiques avant qu'elles ne quittent le pays.
Le problème est que les éléments de terres rares n'existent souvent pas sous forme de produits indépendants mais apparaissent comme éléments associés ou à l'état de traces dans d'autres minéraux. Si tous les produits contenant de faibles quantités de terres rares étaient traités comme des exportations de terres rares soumises à restrictions, l'exportation normale de minéraux pourrait être perturbée ; or si la teneur en terres rares n'est ni identifiée ni réglementée, l'Indonésie risque de perdre le contrôle sur la valeur des minéraux stratégiques.
Les 17 éléments de terres rares couramment reconnus sont les suivants : lanthane, cérium, praséodyme, néodyme, prométhium, samarium, europium, gadolinium, terbium, dysprosium, holmium, erbium, thulium, ytterbium, lutécium, yttrium et scandium . Lors des récentes discussions de marché, le périmètre des tests concernait principalement ces 17 éléments de terres rares, tandis que les éléments radioactifs tels que le thorium et l'uranium sont également devenus des préoccupations en matière d'inspection.
Les éléments de terres rares ne sont souvent pas produits sous forme de produits indépendants, mais existent dans d'autres minéraux sous forme d'éléments associés. Cela crée également une zone grise réglementaire. Si chaque cargaison d'exportation contenant des traces de terres rares était traitée comme une exportation de terres rares, de nombreuses cargaisons normales de minéraux pourraient subir des retards. Mais si la teneur en terres rares associées n'est pas du tout testée, l'Indonésie risque de perdre la valeur des minéraux stratégiques.
Par conséquent, l'attention du marché ne porte pas seulement sur la perturbation des exportations de produits de nickel ; la question plus large est de savoir si l'Indonésie entre dans une nouvelle phase réglementaire exigeant une vérification plus détaillée de la composition chimique des exportations de minéraux.
Ce qui s'est passé sur le marché : les retards des rapports LS et les tests supplémentaires ont perturbé les expéditions de minéraux
Selon les informations recueillies par SMM sur le marché, les récentes exigences de tests ont temporairement affecté l'exportation de certains produits minéraux transformés indonésiens. Pour les produits à base de nickel, l'impact s'est principalement manifesté sur trois aspects.
Retards dans la délivrance des rapports LS. Les rapports LS sont des documents critiques dans le processus d'exportation, et les retards dans leur délivrance affectent directement le dédouanement et la libération des cargaisons. Selon les informations de SMM au 24 juillet, les autorités compétentes ont également noté que les préparatifs des tests en laboratoire restaient relativement limités, et qu'en raison de divergences d'interprétation sur la façon de traiter les éléments de terres rares lors de la vérification à l'exportation, 102 rapports d'enquête LS étaient toujours en attente.
Retards temporaires à quai pour certaines cargaisons. Les retours du marché indiquent que les expéditions de certaines cargaisons de NPI et MHP ont été affectées, et certains négociants ont également mentionné que les cargaisons liées à QMB ont rencontré des difficultés d'expédition pendant la perturbation.
Les entreprises exportatrices doivent organiser des tests supplémentaires. Le gouvernement a exigé des tests sur 17 terres rares et éléments radioactifs dans certains produits, et certaines entreprises attendent encore les résultats de ces tests ou des éclaircissements des experts et des douanes.
Ainsi, cet incident ne constitue pas une interdiction directe d'exportation des produits de nickel, mais un goulot d'étranglement administratif et de tests à court terme, dû à des paramètres réglementaires peu clairs concernant les terres rares et les éléments radioactifs associés.
Impact sur le marché du nickel : les exportations de NPI et d'autres produits de nickel principalement affectées par des perturbations du rythme d'expédition
Pour le marché du NPI à haute teneur et du NPI, l'impact à court terme a principalement porté sur le rythme d'expédition plutôt que sur la production. Certaines cargaisons portuaires ont connu des retards en raison des rapports LS et des processus de dédouanement perturbés. Selon les dernières informations de SMM, les rapports d'enquête LS étaient publiés par lots, et certaines cargaisons de NPI à haute teneur dans les ports ont commencé à être libérées progressivement.
La perturbation actuelle ayant principalement touché la documentation d'exportation et le dédouanement, l'impact direct sur la production de NPI est resté limité. Si la délivrance des rapports LS et le dédouanement continuent à se normaliser, l'impact sur le marché global du NPI devrait être limité. À ce stade, le problème semble davantage être une perturbation temporaire des processus d'exportation qu'une restriction structurelle confirmée des exportations de NPI.
Pour le marché du MHP, certaines cargaisons ont également été affectées par les exigences de tests liées aux terres rares. Selon les retours du marché, certains lots de MHP ont rencontré des difficultés temporaires d'expédition pendant la perturbation. Comme pour le NPI, les problèmes principaux tournaient autour de la délivrance des rapports LS, des exigences de tests et du dédouanement, plutôt que de restrictions directes sur la production de MHP.
Le dernier résultat de la coordination du gouvernement indonésien a précisé que les procédures d'exportation doivent se référer au produit minéral primaire et à ses attributs dérivés, et non considérer automatiquement les terres rares ou éléments radioactifs associés dans le produit comme des motifs de restrictions à l'exportation. Ainsi, pour le MHP, la clé réside dans la possibilité de continuer à classer et exporter le produit en fonction de ses attributs primaires.
Réactions du marché et préoccupations de l'industrie : des normes techniques floues créent de l'incertitude pour les entreprises exportatrices
Les retours du marché indiquent que les exigences de tests liées aux terres rares ont déjà causé de réelles perturbations dans la chaîne d’exportation des produits minéraux indonésiens. Selon Arif Perdanakusumah, président de FINI (Association indonésienne de la fonderie de nickel), au moins 120 navires de vrac n’ont pu appareiller ou partir en raison de la nécessité de tester la teneur en terres rares. Il a noté que cette situation a entraîné des pertes non seulement pour les entreprises mais aussi pour le gouvernement, principalement parce qu’il n’existe toujours pas de réglementation claire fournissant des directives techniques sur les seuils de teneur en terres rares.
Les associations professionnelles comprennent généralement que cette politique s’inscrit dans l’effort du gouvernement pour améliorer la gouvernance des minéraux, mais elles soulignent aussi que la mise en œuvre technique doit encore être réexaminée, d’autant plus que les éléments de terres rares présents dans de nombreux produits minéraux n’existent qu’à l’état d’éléments associés ou de traces plutôt que de produits primaires. Cette distinction est particulièrement importante pour des matières premières telles que le nickel, la bauxite, l’étain et le cuivre, car les permis et les schémas de traitement des entreprises sont principalement axés sur les minéraux principaux, et les éléments de terres rares peuvent simplement être des sous-produits ou des éléments associés naturels.
L’industrie de la bauxite a également soulevé des préoccupations similaires. Ronald Sulistyanto, président de l’ABI (Association indonésienne de la bauxite), a déclaré que la question des terres rares devrait être abordée en fonction de sa nature technique et traitée par le ministère de l’Énergie et des Ressources minérales, car ce ministère possède l’expertise pertinente en matière minière et minérale. Il a souligné que la question clé est de savoir si les éléments de terres rares sont des produits primaires ou simplement des éléments associés. S’il s’agit de produits primaires, des restrictions à l’exportation pourraient s’appliquer ; mais s’il ne s’agit que d’éléments associés, des clarifications techniques plus détaillées sont nécessaires plutôt que de provoquer des perturbations généralisées des exportations.
Sari Esayanti, directrice exécutive de l’IMA (Association minière indonésienne), a également souligné que la plupart des entreprises minières restent centrées sur les matières premières principales couvertes par leurs permis et leurs schémas de traitement existants. Dans de nombreuses matières premières comme l’étain, la bauxite, le nickel et le cuivre, les éléments de terres rares ne sont généralement que des éléments associés. Elle a aussi indiqué que la plupart des entreprises minières manquent actuellement d’installations ou de technologies adéquates pour identifier, séparer ou valoriser économiquement les éléments de terres rares. Ainsi, de nouvelles interprétations concernant la déclaration des éléments de terres rares ou les obligations d’exportation ont créé de l’incertitude pour les entreprises.
Du point de vue de l'industrie, le besoin le plus urgent actuellement est la certitude technique. Les entreprises ont besoin de paramètres, de méthodes de test et de mécanismes de déclaration plus clairs afin que tous les exportateurs, inspecteurs et autorités douanières puissent adopter des normes uniformes. Sans orientations techniques cohérentes, même si le goulot d'étranglement actuel s'atténue progressivement, des retards similaires dans les expéditions pourraient encore se reproduire.
Derniers développements gouvernementaux et orientation de la résolution : les attributs des produits primaires deviennent le point central de clarification
Le développement le plus important provient de la lettre de coordination du gouvernement indonésien datée du 31 juillet 2026. Selon le document, le ministère de la Coordination des affaires économiques a convoqué une réunion de coordination le 30 juillet pour discuter des obstacles à l'exportation liés à la présence d'éléments de terres rares et/ou d'éléments radioactifs dans les produits minéraux et leurs dérivés.
Les points clés de la coordination gouvernementale comprenaient :
- Les exportations de produits minéraux et de leurs dérivés doivent toujours être effectuées conformément aux réglementations commerciales existantes, y compris le Règlement du Ministre du Commerce n° 23/2023 sur les politiques et arrangements d'exportation et le Règlement du Ministre du Commerce n° 22/2023 sur les marchandises d'exportation interdites, en référence aux modifications ultérieures.
- Les réglementations pertinentes doivent être comprises comme s'appliquant aux produits minéraux primaires et à leurs dérivés, et non comme s'appliquant automatiquement aux éléments associés présents dans ces produits. Il s'agit de la clarification la plus critique pour le NPI de haute qualité, le NPI, le MHP, l'alumine et d'autres produits minéraux transformés.
- Si des éléments radioactifs sont présents dans le produit, tant qu'ils relèvent des matières radioactives naturelles, c'est-à-dire NORM (Naturally Occurring Radioactive Material), les exportations peuvent toujours avoir lieu. Cela contribue à atténuer le risque que des traces d'éléments radioactifs entraînent automatiquement des blocages à l'exportation.
- Les entreprises exportatrices, les inspecteurs et les autorités douanières doivent se référer aux attributs d'exportation du produit minéral primaire et de ses dérivés lors du traitement des exportations. Cela fournit une base pour la reprise progressive de l'émission des rapports LS et du dédouanement.
- Le Bureau du Procureur général indonésien émettra simultanément un avis juridique, pour appuyer la clarification des interprétations réglementaires pertinentes.
- Le gouvernement prévoit d'accélérer la révision des réglementations concernées, notamment le règlement du ministre du Commerce n° 23/2023, le règlement du ministre du Commerce n° 22/2023 et le règlement du ministre de l'Énergie et des Ressources minérales n° 25/2018. Les discussions devraient commencer le 3 août 2026, avec pour objectif d'achever les révisions en une semaine environ.
Point de vue de SMM : perturbation à court terme des exportations, mais signal à moyen et long terme d'un renforcement du contrôle des minerais
SMM estime que cet incident lié aux tests sur les terres rares constitue une perturbation à court terme, mais aussi un signal politique important. À court terme, à mesure que les rapports LS sont progressivement publiés et que les paramètres d'application des douanes deviennent plus clairs, l'impact sur les exportations de fonte brute de nickel (NPI) et de précipité mixte d'hydroxydes (MHP) devrait s'atténuer progressivement. Si le dédouanement des marchandises continue de se normaliser, l'impact sur l'équilibre global de l'offre et de la demande du marché du nickel devrait être limité.
Cependant, cet incident montre également que l'Indonésie renforce son contrôle sur la teneur en éléments minéraux critiques, les documents d'exportation et la protection de la valeur des ressources. Même si cette perturbation est résolue assez rapidement, les entreprises exportatrices pourraient à l'avenir être confrontées à des exigences de test plus strictes, à des obligations déclaratives plus claires et à une supervision coordonnée plus étroite entre les organismes de contrôle, les douanes, l'ESDM et le ministère du Commerce.
Les points d'attention suivants pour le marché incluent :
- si tous les rapports LS précédemment retardés pourront être intégralement publiés.
- si les cargaisons futures devront subir des tests complets pour les éléments de terres rares et les éléments radioactifs.
- si le gouvernement clarifiera les seuils spécifiques pour les éléments de terres rares, le thorium, l'uranium et la classification NORM.
- si la réglementation révisée pourra clairement distinguer les produits d'exportation primaires des oligo-éléments associés.
- si la fonte brute de nickel de haute qualité, la NPI, la MHP, l'alumine et les produits liés à l'étain seront soumis à des normes d'application différentes.
Dans l'ensemble, cet incident ne doit pas être interprété comme une interdiction directe par l'Indonésie des exportations de NPI ou de MHP, mais plutôt comme un processus de clarification réglementaire dans un contexte de surveillance renforcée des terres rares et des éléments radioactifs. Si les détails de mise en œuvre ultérieurs sont clarifiés rapidement, l'impact sur le marché restera principalement à court terme ; si les règles demeurent floues, des retards d'expédition et des frictions administratives similaires pourraient se reproduire.
